Banca de desarrollo y fideicomisos de fomento económico en México

                                          Dedicado a la memoria de mi querida hermana Mireya Díaz Mondragón
 
Introducción
 
Después de diez años de lucha entre insurgentes y realistas en 1821 Vicente Guerrero y Agustín de Iturbide logran pactar el fin del conflicto militar y concretar la firma del Acta de Independencia, que permitió la entrada del ejército Trigarante en la Ciudad de México, convirtiéndonos en un país independiente, aunque no libre de injerencias externas.
La población de la época despertó siendo mexicana, pero a partir de entonces se tuvo que enfrentar un problema fundamental; la carencia de recursos financieros, que se agravaba por la falta de recursos humanos con experiencia en administración pública y la inexistencia de instituciones mexicanas.
El gobierno imperial de Iturbide y el de la primera República Federal trataron de incorporar como fuente de financiamiento el uso de billetes que, como dinero fiduciario, podían fabricarse a un menor costo que el correspondiente a la producción de monedas de plata u oro, pero la población no los aceptó y tuvieron que dejar de circular.
Pocos años después y en busca del desarrollo de la incipiente industria nacional se fundaron las primeras instituciones financieras públicas para que apoyaran sectores particulares como el textil y el minero. Fue así como se fundó el Banco de Avío, el 16 de octubre de 1830, con el propósito de fomentar la industria textil, pero sus malos resultados lo hicieron desaparecer en 1843. En 1837 se creó una segunda institución de crédito, el Banco Nacional de Amortización de Moneda de Cobre con el cual el gobierno asumió la amortización del cobre como deuda pública y pagó la diferencia por la devaluación a los tenedores, pero también tuvo una existencia efímera, desapareciendo el 6 de diciembre de 1841, por decreto emitido por Antonio López de Santa Anna.
Cien años después, durante el periodo gubernamental de Álvaro Obregón se constituyó el Banco Nacional de Crédito Agrícola, en el año de 1926 cuya finalidad era la organización y el fomento del crédito agrícola en la República Mexicana. Fue constituido como sociedad anónima dado que en ese tiempo dicha figura jurídica representaba mayores ventajas.
Particularmente con el presidente Lázaro Cárdenas del Río se crearon las instituciones financieras propiedad del Estado que apoyarían al crecimiento de México y darían la atención a sectores específicos de la población con un objeto determinado.
En 1933 se inauguró el Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Públicas cuyo objeto fue otorgar créditos para la realización de obras y servicios públicos que sirviesen para crear y desarrollar industrias de interés nacional, así como la construcción de residencia popular. Esta institución fue el antecedente del actual Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (Banobras).
El 24 de abril de 1934 se creó Nacional Financiera S.A. teniendo como propósito restituir liquidez al sistema bancario mediante la venta de bienes inmuebles propiedad de las instituciones de crédito. Seis años después se liberó de este objeto y se le dotó de la facultad de financiar el proceso industrial del país.
Lázaro Cárdenas tenía un fuerte compromiso social, particularmente con el sector agrícola, por lo cual, el 2 de diciembre de 1935 fundó el Banco Nacional de Crédito Ejidal, formando parte del Sistema Nacional de Crédito Agrícola con el carácter de organismo descentralizado y funcionando como sociedad anónima, cuya función principal fue el respaldo a productores de bajos recursos otorgándoles créditos individuales. Esta entidad financiera es la que un mayor número de transformaciones ha tenido a lo largo del tiempo, en 1965 se convirtió en Banco Nacional Agropecuario y en 1975 en el Banco Nacional de Crédito Rural (Banrural) posteriormente, en 2003, cambió su denominación por el de Financiera Rural y finalmente en 2013 se le retiró el carácter de Sociedad Nacional de Crédito, por lo que esta nueva dependencia pública se constituye como organismo descentralizado de la Administración Pública Federal asumiendo el nombre actual de Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesquero conocido sencillamente como (FND).
Las actividades relacionadas con las importaciones y exportaciones serían apoyadas a partir de la creación en 1937 del Banco Nacional de Comercio Exterior (Bancomext) que junto con Nafin se ha planteado su desaparición; lo cual, ha generado que en más de un gobierno sea manejado administrativamente por un mismo director general, como el que dio inicio en 2018, pero conservando sus respectivas leyes orgánicas.
Los años del milagro mexicano y particularmente durante la década de los setenta del siglo XX sirvieron como fuente de financiamiento clave para la instauración del modelo económico sustentado en la fuerte participación estatal. Los créditos que entregó al sector paraestatal le ocasionaron una elevada cartera vencida y aumentos importantes en sus costos operativos, llevándolo a presentar enormes pérdidas. Su objetivo quedó rezagado frente a las necesidades financieras de un Estado y administración pública cada vez más robustos.
En 1982, se nacionalizó la banca y todas las instituciones bancarias se convirtieron en Sociedades Nacionales de Crédito, lo cual no significó que únicamente operaban en México bancos de desarrollo. La banca múltiple cambió su figura jurídica, pero mantuvo sus funciones como banca de primer piso en tanto, los bancos de segundo piso permanecieron como intermediarios enfocados al fomento de sectores específicos de la economía.
Este periodo terminó al promulgarse en 1991 una nueva ley de instituciones de crédito que devolvió a los particulares los bancos privados y permitió la creación de grupos financieros. Pero se mantuvo separada y se asignaron nuevas funciones a los bancos de desarrollo.
El propósito de este artículo es dar a conocer el esquema de funcionamiento y las características generales de la banca de desarrollo en el siglo XXI.
 
Marco normativo de la banca de desarrollo
 
En el artículo anterior sobre el sistema bancario explicamos el funcionamiento y operaciones de las instituciones de banca múltiple, también señalamos que lo integran las instituciones de crédito, el Banco de México y fideicomisos públicos constituidos por el gobierno federal para el fomento económico que realicen actividades financieras, así como los organismos de auto regulación bancaria. Dicho texto puede consultarlo en este mismo sitio.
En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), artículo 25 se señala:
 
Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante la competitividad, el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución. La competitividad se entenderá como el conjunto de condiciones necesarias para generar un mayor crecimiento económico, promoviendo la inversión y la generación de empleo.
El Estado velará por la estabilidad de las finanzas públicas y del sistema financiero para coadyuvar a generar condiciones favorables para el crecimiento económico y el empleo. El Plan Nacional de Desarrollo y los planes estatales y municipales deberán observar dicho principio.
 
Por su parte, en la Ley de Instituciones de Crédito (LIC) se determina que las instituciones de banca de desarrollo atenderán las actividades productivas que el Congreso de la Unión determine como especialidad de cada una de éstas, en las respectivas leyes orgánicas. Especifica que son entidades de la administración pública federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, constituidas con el carácter de sociedades nacionales de crédito.
Corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público expedir el reglamento orgánico de cada institución, donde se establecen sus bases de organización y funcionamiento de sus órganos.
El objeto de la banca de desarrollo es facilitar el acceso al crédito y los servicios financieros a personas físicas y morales, así como proporcionarles asistencia técnica y capacitación con el fin de impulsar el desarrollo económico.
Cada institución de crédito propiedad del Estado debe procurar su sustentabilidad captando eficiente, prudente y transparentemente recursos; la suficiencia de garantías constituidas a su favor, sin que resulten excesivas. Tienen facultad para desempeñar funciones de banca social, conforme a lo que se determine en sus respectivas leyes orgánicas, aunque a la fecha únicamente en la Ley del Banco del Bienestar es señalada expresamente esta función.
Anualmente deben formular sus programas operativos y financieros, presupuestos generales de gastos e inversiones, así como las estimaciones de ingresos. Debiendo formularse acorde a los lineamientos y objetivos del Plan Nacional de Desarrollo (PND), el Programa Nacional de Financiamiento para el Desarrollo (PRONAFIDE) y los programas sectoriales del PND. Teniendo que incluir un apartado relativo a la forma de coordinación con los demás bancos de desarrollo.
El capital social de cada banca de desarrollo estará representará por certificados de aportación patrimonial nominativos y divididos en dos series:
 
Ø  Serie A. Representan el sesenta y seis por ciento del capital de la sociedad y únicamente puede ser suscrita por el gobierno federal, siendo emitidos en título único, intransmisibles y en ningún caso podrá cambiarse su naturaleza o derechos.
Ø  Serie B. Corresponden al treinta y cuatro por ciento restante pudiendo emitirse en uno o varios títulos. Exclusivamente el gobierno federal y las sociedades de inversión común pueden adquirir mediante una o varias operaciones de cualquier naturaleza simultáneas o sucesivas el control de esta serie por más del cinco por ciento del capital pagado de una institución de banca de desarrollo. Mediante reglas de carácter general, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) puede autorizar que entidades de la administración pública federal y gobiernos de entidades federativas y municipios puedan adquirir este tipo de certificados en una proporción mayor a la señalada.
 
Los certificados de aportación patrimonial dan al titular el derecho de participar en las utilidades de la institución emisora y en su caso en la cuota de liquidación, lo cual, se hará en proporción a las aportaciones. Si existen pérdidas serán distribuidas de igual forma y hasta el límite de las aportaciones.
Los extranjeros tienen prohibido participar en el capital social de los bancos de desarrollo y si así lo hicieran perderían su aportación quedando a favor del gobierno federal.
Cada uno de los bancos de desarrollo tienen un objeto bien determinado en su ley orgánica, lo que permite conocer a qué sector fomentarán y la prioridad que tienen para el destino de sus recursos financieros. La restricción de no poder atender al público en general ni en el proceso de captación como tampoco en su financiamiento, es precisamente lo que se conoce como actividades de segundo piso. Esto quiere decir por ejemplo que las empresas que realicen actividades fundamentalmente dentro de la economía mexicana y no se encuentren involucradas con importaciones y/o exportaciones, no puede tener acceso a los productos y servicios ofertados por el Banco Nacional de Comercio Exterior.
En la práctica, Nacional Financiera es conocida como la institución que apoya a las micro, pequeña y mediana empresa (Mipymes), no obstante, como podemos ver en el cuadro 1, eso no es parte de su objeto social, dado que únicamente menciona la promoción del ahorro y la inversión, canalización de apoyos financieros y técnicos al fomento industrial. Su ley orgánica no incluye apoyar a las micro y pequeñas empresas aunque, a partir de la reforma financiera de 2014, se incluyó un párrafo que otorga a su consejo directivo la facultad de aprobar en cada ejercicio un programa que oriente a financiar a la micro, pequeña y mediana empresa, procurando destinar por lo menos el cincuenta por ciento del valor de la cartera directa y garantizada de Nafin. Fuera de esta referencia, no existe ninguna otra con relación al apoyo a las empresas de menor tamaño.
Las únicas instituciones de crédito de propiedad estatal autorizadas para realizar actividades de segundo y primer piso son el Banco Nacional del Ejército, Fuerza Aérea y Armada (Banjército) y Banco del Bienestar.
Los productos y servicios de la banca de desarrollo se diseñan para atender áreas prioritarias para el desarrollo nacional, los cuales deben promover la inclusión financiera particularmente de las micro, pequeñas y medianas empresas, en especial a los pequeños productores del campo, a los cuales además se les oferta asistencia técnica y capacitación.
También están facultadas para crear productos que fomenten innovación, creación de patentes y generen derechos de propiedad industrial.
 
                                  Cuadro 1. Objeto social de bancos de desarrollo mexicanos
Nombre
Objeto
Nacional Financiera
(Nafin)
Promover el ahorro y la inversión, así como canalizar apoyos financieros y técnicos al fomento industrial y en general, al desarrollo económico nacional y regional del país.
Banco Nacional de Comercio Exterior (Bancomext)
Financiar el comercio exterior y participar en la promoción de dicha actividad.
Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos
(Banobras)
Financiar o refinanciar proyectos relacionados directa o indirectamente con inversión pública o privada en infraestructura y servicios públicos, así como con las mismas operaciones coadyuvar al fortalecimiento institucional de los gobiernos federal, estatales y municipales, con el propósito de contribuir al desarrollo sustentable del país.
Banco Nacional del Ejército, Fuerza Aérea y Armada
(Banjército)
Otorgar apoyos financieros a los miembros del ejército, fuerza aérea y armada.
Banco del Bienestar
Promover y facilitar el ahorro, el acceso al financiamiento en condiciones equitativas, la inclusión financiera, el uso y fomento de la innovación tecnológica a fin de procurar mejores condiciones a los integrantes del sector, la perspectiva de género y la inversión entre los integrantes del sector, ofrecer instrumentos y servicios financieros de primer y segundo piso entre los mismos, canalizar apoyos financieros y técnicos necesarios para fomentar el uso de productos y servicios financieros que atiendan las necesidades del sector y que promuevan la adopción de modelos de negocio y tecnologías financieras innovadoras que impacten en el sano desarrollo del sector y, en general, que la actividad de la institución contribuya al desarrollo económico a nivel nacional y regional, proporcionar asistencia técnica y capacitación a los integrantes del sector, así como dispersar los recursos destinados a subsidios y programas sujetos a reglas de operación de las dependencias y entidades.
Sociedad Hipotecaria Federal
SHF
Impulsar el desarrollo de los mercados primario y secundario de crédito a la vivienda, mediante el otorgamiento de crédito y garantías destinadas a la construcción, adquisición y mejora de vivienda, preferentemente de interés social en los términos de su ley, así como al incremento de la capacidad productiva y el desarrollo tecnológico, relacionados con la vivienda.
Fuente: Instituto de Asesoría en Finanzas Internacionales con base en sus leyes orgánicas.
 
También tienen que promover la igualdad de género y fomentar la inclusión de la población de menor edad, es decir, entre niños y jóvenes, para lo cual se debe adoptar una perspectiva de género en los productos y servicios que ofrezca.
Otra tarea es la promoción de la sustentabilidad ambiental en sus programas operativos y financieros, incentivando la responsabilidad ambiental corporativa, responsabilidad que recae en sus consejos directivos.
 
Cifras de los seis bancos de desarrollo a fines del 2020
 
Como podemos observar en el cuadro 2, Banobras representa la institución de mayor tamaño de acuerdo con el total de activos, lo cual, es consecuente con su objeto social al tener que financiar o refinanciar proyectos relacionados directa o indirectamente con inversión pública o privada en infraestructura y servicios públicos, así como apoyar el fortalecimiento de los tres órdenes de gobierno para contribuir al desarrollo sustentable del país.
Sin embargo, resalta el nivel de margen financiero, es decir, la diferencia entre las tasas de interés activas menos el interés pasivo, que representa el 1.25 por ciento respecto del monto de sus activos totales y que le permite tener un resultado neto positivo.
 
                            Cuadro 2. Indicadores de la banca de desarrollo (diciembre 2020)
                                                                        Millones de pesos
Institución
Activos totales
Inversiones en valores
Cartera de crédito total
Margen financiero
Resultado neto
Banobras
964,270
391,087
505,256
12,020
684
Nafin
605,347
254,564
221,412
6,993
-3,772
Bancomext
470,464
184,043
243,289
6,757
-1,963
Sociedad Hipotecaria Federal
144,375
56,302
77,677
3,491
293
Banjército
117,265
22,595
50,678
7,789
3,681
Banco del Bienestar
73,491
44,593
2,761
1,302
-250
Total
2,375,211
953,183
1,101,072
38,352
-1,327
Fuente: Instituto de Asesoría en Finanzas Internacionales con base en boletín estadístico CNBV diciembre 2020.
 
Por su parte las sociedades nacionales de crédito que tienen objeto social diferente pero que se manejan por la misma persona, ocupan el segundo y tercer lugar respecto del activo total, Nafin y Bancomext, aunque su cartera de crédito de manera conjunta no alcanza los niveles que tiene Banobras, pero si lo superan respecto del margen financiero obtenido y aún así sus resultados netos son los más negativos que presentan el resto de los bancos de desarrollo.
El gobierno de Andrés Manuel López Obrador además de cambiar el nombre del Banco Nacional de Servicios Financieros (Bansefi) por el de Banco del Bienestar, ha promovido la creación de un mayor número de sucursales de la entidad, por lo que le ha otorgado un presupuesto importante para tal actividad, lo que seguramente incrementará su nivel de activos totales, en todo caso, siempre deberá quedar en el último lugar dado el sector al que fomenta, que es el de ahorro y crédito popular.
También ha señalado que la Financiera Nacional de Desarrollo (FND) debe dejar de ser un organismo descentralizado para convertirse en un banco de desarrollo, lo que de concretarse significaría que se transformaría en Sociedad Nacional de Crédito y por ende, el número de estos bancos pasaría a siete.
Sobre la FND y los fondos de fomento económico con actividad financiera hablaremos en un próximo artículo, por ahora queremos invitarlo a visitar el portal https://iafi.com.mx, nuestras redes sociales Facebook, Twitter, Linkedin y Youtube a los que pueden suscribirse, encontrar distintos cursos y videos de las conferencias que hemos impartido en diversos foros, incluyendo naturalmente el llevado a cabo en Rankia con el tema de educación e inteligencia emocional. Para los más jóvenes que prefieren Instagram, pueden encontrarnos como IAFI 2.0.
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Confiamos que este artículo les haya sido útil y esperamos sus comentarios al respecto, con el propósito de mejorar en los futuros temas a exponer.
 
Bibliografía y regulaciones consultadas.
 
Barros Sierra, Manuel. (1957) “Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Públicas S.A”. en Revista de Administración Pública, número 6, abril – junio.
Boletín estadístico de Banca de desarrollo, febrero de 2021, rescatado de file:///C:/Users/iafi/Downloads/BE_BM_202102.pdf
Catálogo del Sistema Financiero Mexicano (CASFIM) de consulta en: https://www.gob.mx/shcp/documentos/catalogo-del-sistema-financiero-mexicano
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) rescatado de: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1_110321.pdf
Díaz Mondragón, Manuel y Vázquez Carrillo, Nitzia (2014) Mercados financieros internacionales. Editorial Trillas. México.
Díaz Mondragón, Manuel y Vázquez Carrillo, Nitzia (2016) Sistema financiero mexicano. Editorial Trillas. México.
Ley de Instituciones de Crédito recuperado  de: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/43_270320.pdf
Ley orgánica de Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos recuperado  de: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/166.pdf
Ley orgánica de la Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesquero recuperado  de: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/248_061120.pdf
Ley orgánica de Nacional Financiera recuperado  de: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/162.pdf
Ley orgánica de Sociedad Hipotecaria Federal recuperado  de: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/234.pdf
Ley orgánica del Banco del Bienestar recuperado  de: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/234.pdf
Ley orgánica del Banco Nacional de Comercio Exterior recuperado  de: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/165.pdf
Ley orgánica del Banco Nacional del Ejército, Fuerza Aérea y Armada recuperado  de: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/167.pdf
Luna Olmedo, Agustín. (1957) “Banco Nacional de Crédito Ejidal S.A. de C.V”. en Revista de Administración Pública, número 6, abril – junio.
Olivia Villa M., Rosa. (1976) “Surgimiento y evolución de Nacional Financiera” en revista de comercio exterior, septiembre.
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